浅析发包方终止土地经营权流转合同的实践路径
作者：赵风暴 李圣瑞 来源：人民法院报
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土地经营权为党中央农村土地“三权分置”政策的重要权利设计。农村土地承包法和民法典均通过有关条文具体落实了政策要求。土地经营权的制度安排，实现了党中央“落实所有权、稳定承包权、放活经营权”的政策目的，为切实解决“三农”问题注入法治活力。
农村土地承包法第六十四条赋予发包方以终止土地经营权流转合同的权利，即出现法定解除事由时，如承包方在合理期限内不解除土地经营权流转合同的，发包方有权行使终止土地经营权流转合同的权利，以解除合同为主要形态。这一制度安排超越了民法典第五百六十三条关于法定解除合同制度的法律理念。传统民法理论下，合同的相对性原理决定了合同解除权必须由合同相对方当事人行使。在发包方解除土地经营权合同纠纷案件的审判实务中，极易出现诉讼程序失范、把握解除权行使要件不当和诉讼期限适用失准等问题，有违发包方终止土地经营权流转合同的制度初衷，且易出现司法裁判尺度不统一的问题。为此，有必要对相关问题加以探讨。
一、发包方解除合同权纠纷的诉讼程序
发包方解除合同权突破了合同相对性原则，有其特殊性。澄清其定性问题，是保障诉讼程序正当合法及解决审判实务中系列问题的前提和基础。通过对部分中基层法院的调研发现，有人认为发包方解除合同权是一种类似于《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》第四十三条所设定的实际施工人的特殊权利；有人认为，该权利是类似于公司法所设定的股东代表诉讼制度的特殊权利；还有人认为，该权利是农村集体土地所有权人监督权的延伸。
从我国农村土地制度看，在“三权分置”模式下，农村土地归农村集体组织所有，以企业为代表的土地经营权人依据其与承包方签订的土地经营权流转合同，取得一定期限内的土地经营权，承包方获取土地流转的资金或股金，推动农业现代化，实现农民持续增收加速乡村振兴。从我国农村土地的功能看，在城乡二元结构体制下，作为财富之母，农村土地具有明显的社会保障性，正所谓“一方水土养一方人”，农村土地是集体组织内农民的安身立命之本。从国家战略层面看，保护耕地是实现国家长治久安的基本国策，事关广大人民“米袋子”和“菜篮子”根本民生，“基础不牢，地动山摇”，要严守18亿亩耕地红线百年不变，切实把饭碗菜盘牢牢端在亿万老百姓手中。
由此，在带有浓重社会保障色彩、蕴涵国家战略意图和彰显我国农村土地制度本质的综合考量下所设计出的发包方解除合同权，应定性为农村集体土地所有权人的监督权，是对农村土地经营活动进行监督而衍生出的一种特殊权利。
与此同时，将之笼统界定为类似于建设工程实际工人的特殊权利或者股东代表诉讼的特殊权利的观点，虽然可以走出打破合同相对性的困境，但难以反映我国农村土地制度的本质特征，难以贴近我国农村农业的现状实际，难以实现法律理论上的自我证成。
关于诉讼中当事人地位列明问题。审判实务中可参照公司股东代表诉讼程序模式，将发包方列为原告，土地经营权人列为被告，承包方列为第三人。值得注意的是，发包方解除土地经营权流转合同仅引起土地经营权人与承包方的土地经营权流转合同关系终止，对发包方与承包方之间的土地承包权合同关系不产生实质影响，决不可因非法定事由而收回承包方的土地承包权。
关于诉讼中如何把握前置程序的问题。发包方解除合同权是特殊形态，诉讼中应以竭尽土地经营权流转合同内部救济为前提，对此法院应主动审查。在发包方提起诉讼前，须向承包方或者承包方的法定继承人发出通知，告知承包方直接提起诉讼以解除合同，只有在承包方或者承包方的法定继承人接到该通知后，怠于行使诉讼权利而不起诉时，发包方才可以提起诉讼。
但在以下情形，可不受前置程序约束或限制，即经土地经营权人催告，承包方在合理期限内不解除合同的，或者承包方死亡且无继承人的，发包方就无须再次催告、履行前置程序义务，有权直接提起解除土地经营权流转合同的诉讼。
二、发包方解除合同权的行使要件
发包方行使解除土地经营权流转合同权利的核心要件是，作为土地经营权流转合同当事人的承包方在合理期限内不解除合同。这延伸出两个具体实务问题，需要加以厘定，一是“合理期限”如何把握，二是“承包方不解除合同”如何认定。
关于如何把握“合理期限”的问题。司法实践中，如果认定的“合理期限”过长，发包方解除合同权极可能因诉讼期间经过而“名存实亡”；如果认定的“合理期限”过短，承包方合同解除权势必会被发包方的终止权“越俎代庖”。因此，应在发包方解除权制度价值充分发挥的例外与承包方解除权不受非正当干扰的常态中寻求平衡点，对此可参照《最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》第十一条规定，对于出现解除合同事由的，可以三个月作为“合理期限”的把握标准，即承包人或其法定继承人在出现解除土地经营权流转合同事由后的三个月内仍未行使解除权的，发包方可向承包方或者承包方的法定继承人发出通知，告知承包方直接提起诉讼解除合同，在承包方或者承包方的法定继承人接到该通知后怠于行使权利时，发包方才可以提起诉讼。
关于“承包方不解除合同”认定的问题。由于规定内容相对原则，需要在司法实践中落实落细，以便于操作，建议细化为以下四种情形：一是土地经营权流转合同对解除合同期限有约定的，在出现法定解除事由时承包方未在约定期限内提出解除合同的，视为“承包方不解除合同”。二是土地经营权流转合同对解除合同期限没有约定的，在出现法定解除事由之日起经过三个月合理期限，经发包方明确催告，承包方明确答复不直接提起解除合同的，当然视为“承包方不解除合同”；或者承包方在收到催告后的指定期限内未作明确答复的，可推定“承包方不解除合同”。三是出现解除合同事由时，经土地经营权人催告，承包方在三个月的合理期限内或合同约定期限内不行使解除合同权利的，视为“承包方不解除合同”。四是其他情形，主要是指承包方死亡且无继承人的，视为“承包方不解除合同”。
三、发包方解除合同权的行使期间
根据民法典第五百六十四条的规定，承包方行使解除合同权和发包方行使解除权均受到前述期间的限制，否则承包方、发包方解除权均归于消灭。司法实践中的问题主要有两个，一是发包方解除合同权行使的除斥期间是否受承包方解除合同权行使的除斥期间的影响和限制；二是如果承包方解除合同权因经过约定行使期限或法定一年期除斥期间而消灭的，作为土地经营权流转合同关系外的发包方能否再行使其解除权。
以当事人约定解除权行使期限与否为标准，可分为两种情形加以分析。一是当事人没有约定解除权行使期限的，解除权行使期间为一年，如果承包方不行使解除合同权已经过一年期的除斥期间，发包方仍可自知道或应当知道解除事由之日起一年内提起解除权诉讼，否则发包方解除合同权消灭。理由主要是，我国农村土地制度的本质及功能决定了发包方行使解除权具有独立性，并不依附于承包方的解除权而存在。甚至在土地经营权人擅自改变土地的农业用途，或者弃耕抛荒连续两年以上，或者造成土地严重损害或者严重破坏土地生态环境的情形中，可以公益诉讼制度理念看待发包方的解除合同权。
二是当事人约定解除权行使期限的，如承包方在合同约定解除权行使期限内不解除合同的，发包方仍可自知道或应当知道解除事由之日起在合同约定解除权行使期限内提起解除权诉讼，否则发包方解除合同权消灭。理由同前。
另，经土地经营权人催告后，承包方在合理期限内不行使解除合同权利的，同理，发包方可自知道或应当知道解除事由之日起的一年期限内或合同约定期限内行使解除权，且发包方无需再行催告履行承包方的前置程序义务。
（作者单位：最高人民法院 贵州省高级人民法院）
