公共工程审计结算僵局破解｜2026新版《建工司法解释（二）》：久审不决不再能无限拖延工程款

施工企业维权实操指引，超期未出审计报告可申请造价司法鉴定确定工程价款

摘要：政府投资、市政公共工程施工合同普遍设置“结算以政府审计或财政评审结论为准”条款，大量施工企业在工程竣工验收合格、移交交付后，遭遇审计、财政评审长期不出具结论，陷入结算停滞、工程款回笼无望的僵局。2026年6月30日施行的新版《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）》（法释〔2026〕12号）第十三条，划定审计结算合理期限红线，明确审计、财政评审不能成为发包人无限拖延结算的抗辩理由。非因承包人原因，审计或财政评审未在合理期限出具结论，或评审结果与施工合同约定明显不符的，施工企业可在诉讼中申请工程造价司法鉴定，以鉴定意见作为工程价款结算依据，打破久审不决困局。本文结合新规与司法裁判规则，梳理施工企业证据留存要点、诉讼维权路径，解答建工实务高频疑问，为总包单位、施工企业破解公共工程结算纠纷提供法律方案。

公共工程、财政资金项目是建筑行业重要业务板块，在招标文件、施工合同中，发包人几乎都会载入结算条款，约定工程最终价款以审计机关审计报告、财政评审机构评审结论作为结算依据。过去很长一段时间内，该条款常被发包人用作拖延结算、压减工程款的工具：工程竣工验收合格、项目已交付使用，承包人完整报送竣工结算资料之后，审计程序一拖再拖，两年、三年甚至更久不出正式结论。施工企业一方面要承担材料款、劳务费、设备租赁费的持续资金压力，另一方面面对发包人“审计未完成，付款条件未成就”的抗辩，维权无门，形成典型的审计结算僵局。

很多施工企业存在认知误区：只要合同写了以审计为准，就只能被动等待审计，审计不出报告，就不能起诉主张工程款。随着2026年新版《建设工程司法解释（二）》落地，这一行业旧惯例被彻底修正。新规厘清民事合同结算关系与行政审计监督的边界，审计机关的行政审计、财政部门的财政评审，本质是对财政资金使用的行政监督行为，不能凌驾于发包人与承包人之间的施工合同民事约定之上，更不能无期限阻滞工程款结算支付。

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新版《建工司法解释（二）》第十三条明确三层核心裁判规则：

第一，只有合同明确约定工程价款以审计、财政评审结论作为结算依据，才适用该结算方式；合同没有约定的，发包人单方主张按审计结果结算，人民法院不予支持。

第二，即便合同约定审计结算，审计、财政评审存在法定合理期限，当事人有约定从约定；无约定时，最长不得超过承包人提交竣工结算文件之日起一年。

第三，非承包人原因，审计/财政评审未在合理期限出具结论，或审计结论与施工合同约定明显不符，承包人申请工程造价司法鉴定，法院应予准许。

该条文直接击中公共工程结算痛点。实务中审计久拖不决，原因往往不在施工方：发包人未能及时向审计机关移交全套竣工资料、项目变更签证审批滞后、审计机关工作量饱和等，均属于非承包人原因。只要工程质量合格，承包人已经履行完毕施工义务，就不应为行政审计程序的迟延承担不利后果。最高法配套典型案例进一步印证：项目竣工交付多年，审计长期未出具结论，法院准许承包人造价鉴定申请，依据鉴定意见判决发包人支付工程款及逾期付款利息，保护施工企业工程款债权。

但需要提醒施工企业，新规不是无条件直接跳过审计程序。想要成功启动司法鉴定，必须满足前置条件，完整固定证据链，这也是案件成败关键。从建工实务角度，承包人需要留存：工程竣工验收报告、移交记录、竣工结算书全套资料、结算资料送达发包人的签收单、催办结算函件及送达凭证、多次催告审计的往来函件，同时举证证明审计停滞并非承包人资料不全、配合不到位造成。一旦证据缺失，发包人极易抗辩系承包人资料瑕疵导致审计无法推进，阻断司法鉴定申请。

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实务问答：施工企业最关心的4个问题

Q1：合同写死“最终结算以政府审计结论为准”，审计超过一年没出报告，我是不是可以直接起诉并申请造价鉴定？

A：满足前提条件即可。依据2026新版《建工司法解释（二）》第十三条，首先工程必须竣工验收合格；其次审计逾期原因不属于承包人责任，承包人已完整提交竣工结算资料、积极配合审计工作。在承包人提交竣工结算文件满一年，审计仍无结论，承包人可提起建设工程施工合同纠纷诉讼，向法院申请工程造价司法鉴定，请求法院以鉴定价款判决发包人支付工程款。注意，起算节点是承包人提交竣工结算文件之日，不是竣工验收日期，时间节点证据务必固定。

Q2：审计报告出来了，但审计核减大量工程量，无视合同单价、变更签证，审计结果明显偏低，能不能申请司法鉴定推翻？

A：可以。新规明确，承包人有证据证明审计或财政评审结论和施工合同约定明显不符，有权申请司法鉴定。审计机构仅负责财政资金监督，无权单方否定施工合同、招投标文件、签证、洽商记录约定的计价规则。若审计随意扣减签证工程量、擅自调低清单综合单价、未按合同约定计取措施费、规费、税金，施工企业整理全套计价依据，即可申请法院委托造价鉴定，由鉴定机构按照合同约定规则核算工程价款。

Q3：分包合同没有约定以审计为准，总包以业主审计未完成，拒付分包工程款，这个抗辩成立吗？

A：一般不成立。审计条款遵循合同相对性原则，业主与总包之间的审计约定，不能直接约束总包与分包。分包合同未约定以业主审计结果作为结算依据，总包不能以业主审计未完成，对抗分包人的工程款主张，分包可直接依据分包合同、竣工资料结算，必要时申请司法鉴定。

Q4：项目还在审计过程中，只是进度慢，未满一年，施工企业现在起诉，法院会支持鉴定吗？

A：大概率不予准许。司法解释设置一年最长合理期限，目的是兼顾审计程序价值与承包人债权保护。在约定或法定合理期限内，审计仍正常推进，承包人应当配合审计；只有超出合理期限、非因承包人原因停滞，才触发司法鉴定救济通道。建议在期限内持续书面催告发包人，留存催告证据，一旦届满审计仍无结果，立即启动诉讼。

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律师实务建议

公共工程审计结算纠纷兼具行政监督与民事合同双重属性，案件涉及清单计价、变更签证、索赔资料、造价鉴定质证等专业建工问题，并非单纯法律条文适用。很多施工企业自行起诉，因证据组织缺陷、鉴定申请理由表述不当，导致司法鉴定申请被驳回，错过维权窗口期。

我们在办理多起市政、政府投资工程结算案件中，会提前开展证据梳理、结算资料复盘，区分审计迟延责任归属，制定诉讼策略；在诉讼阶段精准提交司法鉴定申请，围绕工程量、变更签证、措施项目费、索赔事项组织鉴定质证，最大限度还原真实工程价款，同时一并主张工程款逾期利息、停工损失等债权。

审计不再是发包人拖延付款的“万能挡箭牌”。2026新版《建工司法解释（二）》为施工企业破解久审不决僵局提供明确法律武器。如果您的公共工程项目竣工多年，审计长期不出结论，发包人以审计未完成拒付工程款，可尽快联系我们进行案件评估，制定结算或诉讼维权方案，及时追回工程欠款，化解企业资金风险。